[4]这些基本权利大多属于公民权利和政治权利范畴，恰恰是表征公民生命价值和政治地位的最重要的权利类型。

⑥除了1部行政法规与4部规范性文件外，中央不少具体执法部门也单独或者会同最高人民检察院、公安部制定有两法衔接的规范性文件，如2006年1月13日国家工商行政管理总局与公安部共同颁布了《关于在打击侵犯商标专用权违法犯罪工作中加强衔接配合的暂行规定》、2006年3月26日国家版权局颁布了《关于在打击侵犯著作权违法犯罪工作中加强衔接配合的暂行规定》、2006年3月2日中国证券监督管理委员会与公安部共同颁发了《关于在打击证券期货违法犯罪中加强执法协作的通知》、2007年5月17日环保总局与公安部以及最高人民检察院共同颁布了《关于环境保护行政主管部门移送涉嫌环境犯罪案件的若干规定》、2012年12月18日国家工商总局与公安部以及最高人民检察院共同颁布了《关于加强工商行政执法与刑事司法衔接配合工作若干问题的意见》等等。(一)行政法规能否授予人民检察院职权(职责) 就规范两法衔接的1部行政法规4部规范性文件而言，4部规范性文件主要是具体细化、明确、落实行政法规，即2001年《国务院规定》中的规定。

2006年《意见》第3条也有着类似的规定:确属应当移送公安机关而不移送的，人民检察院应当向行政执法机关提出移送的书面意见，行政执法机关应当移送。一种方式是如行政执法机关不移送则由公安机关直接立案侦查。天津市河西区人民检察院在审查起诉被告人李某、王某非法经营案过程中，办案人员发现胡某、郑某涉嫌徇私舞弊不移交被告人李某、王某非法经营刑事案件的犯罪线索。虽然该行政法规不能提供人民检察院行使这些职权(职责)的法律依据，但只要有其他法律提供行使的依据，仍然应认可其行使职权(职责)的合法性。从相关的规定来看，人民检察院的立案监督包括这样几个方面的内容: 第一，立案监督的启动。

［4］［前苏］列宁:论双重领导和法制，载《列宁全集》(第43卷)，人民出版社1987年版。(三)接受行政执法机关移送的涉嫌犯罪的案件 两法衔接主要涉及的是行政执法机关与公安机关之间就破坏社会主义市场经济秩序罪以及妨害社会管理秩序罪等违法犯罪行为进行处罚时所进行的衔接。可见若对宪法监督做广义的理解，国家对于宪法实施采取各种有效的监督措施，定出相应的制度，就是宪法监督;而狭义的宪法监督则是法定专职机关所进行的监督，其内涵与外延与违宪审查大致相同。

它不是专门机关行使的直接制裁违宪行为的国家权力，也不是针对某个有争议的宪法案件，而是针对各种宪法实施活动进行的广泛的监控和督促;第二，没有直接的违宪处分权，它没有对违宪行为的直接处分、制裁权，只能通过启动违宪审查机制来达到制裁违宪行为的目的。受理审查则是一种异议审查，指受理有关机关、组织及公民的要求或建议而进行的审查。据不完全统计，世界上已有六十多个国家采用普通法院型的宪法监督模式，四十多个国家采用宪法法院型的宪法监督模式，只有个别国家如英国由于特殊的体制原因仍保持议会型的宪法监督模式，虽然各国的宪法监督制度不可强求一律，但世界范围内宪法监督制度的实践发展所昭示的监督机构专门化、监督职能司法化这一历史趋势，则为我们所不容忽视所以说，法治政府应是一体建设中的重点。

为此，需要按照党的十八大和十八届三中、四中全会提出的建设法治政府的总体目标，结合当下深入推进依法行政的实际，由国务院尽快研究制定法治政府建设实施规划，更明晰地阐述深入推进依法行政、加快建设法治政府的指导思想、衡量标准和主要任务，明确重点工作、保障措施和落实机制，及时制定年度推进计划和若干专项工作安排、示范项目，更加理性、可行、高效地推动法治政府建设，确保到2020年实现基本建成法治政府的中近期目标，也为法治政府建设的长远目标打下更好的基础。除此以外，《决定》在其它章节中还有许多内容与建设法治政府密切相关，例如：提升行政立法质量、健全行政诉讼制度、完善依法治理体系、加强行政执法队伍、履行政府机关党组织的领导和监督职能等。

《决定》在深入推进依法行政，加快建设法治政府一章中，虽已作出许多制度创新安排，但可操作性不足，有必要在此基础上作出更明确具体的细化规定。进入 莫于川 的专栏 进入专题： 法治建设 法治政府 政府规划 。而且，行政机关也是掌控社会资源最多、与公众接触最广泛的国家机关。曾有统计，我国现行法律、法规、规章中，由行政机关作为主要实施主体的占80%以上。

在行使国家公权力的各类机关中，行政机关占80%以上。如何摆正一体建设中的各角色定位？ 莫于川：所谓一体建设，是要求国家、政府、社会这三个场域的法治建设，应当统筹规划、整体推进、协调发展，以最合理的法治资源投入，产生最大的法治建设成效，避免出现法治国家建设缺基础、法治政府建设无动力、法治社会建设受忽视的历史教训。由于这些内容分散在《决定》的不同之处，易被人们忽视，因此，应通过制定专门的实施规划加以细化。王比学：四中全会《决定》提出，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。

法律的权威在于实施，最大量的法律实施主体是各级人民政府和行政机关。在一体建设中，各个角色定位是：建设法治国家是根本任务和远大目标，建设法治政府是核心任务和关键环节，建设法治社会是基础任务和普遍要求。

但是，依法行政的现状与经济社会发展的要求还不适应，与人民群众的期待还有差距，您认为，如何才能更稳健且更有效地加快推进法治政府建设？ 莫于川：法治政府建设是宏大的社会系统工程，仅有战略方针、总体目标和基本要求还不够，还需要定原则、定路线、定标准，有资源、多手段、分步骤地实施规划和工作计划。近日，中国人民大学在北京召开了深入推进依法行政加快建设法治政府研讨会，中国行政法学研究会副会长、中国人民大学教授莫于川接受了记者专访。

党的十八届四中全会《决定》明确提出，各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作。王比学：如何制定出符合我国实际、能够发挥积极指导功用的法治政府建设实施规划？ 莫于川：制定实施规划，实际上也是一项重大的行政决策，应当按照决策科学化、民主化、规范化的要求，坚持公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等程序，确保依法、科学、正当、公开、明确，提升实施规划的科学性、民主性、可行性健全宪法实施和监督制度，完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。从保护公民基本权利的角度出发，法院在审判具体案件过程中如何适用宪法规范的问题也应得到理论和实践层面的重视和进一步研究。这些宪法和法律上的规定，为我国建立并完善宪法监督制度提供了依据，为全国人大及其常委会行使宪法监督权提供了总的原则，并大致规定了宪法监督的范围、程序等。一般而言，广义的宪法监督是对宪法的实施活动实行全面的监督。

要在我国建立起有效的宪法监督制度，首先必须考虑我国人民代表大会制度的具体国情，建立起专门的宪法监督机关，并考虑制定专门的宪法监督法律，对宪法监督机关的职权范围、监督程序、监督效力等做出具体的规定。我国理论界对设立宪法监督机构问题的争议，主要集中在要不要设立专门机构和设立什么样的专门机构两个问题。

  十八届四中全会提出坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。可见若对宪法监督做广义的理解，国家对于宪法实施采取各种有效的监督措施，定出相应的制度，就是宪法监督;而狭义的宪法监督则是法定专职机关所进行的监督，其内涵与外延与违宪审查大致相同。

虽然依靠《立法法》在某种程度上加速了我国宪法监督体制的启动进程，但《立法法》构建的监督体制仍然存在极大问题，比如，《立法法》所规定的宪法监督体制没有涉及对法律这一类规范性文件的宪法监督;其次，《立法法》没有规定完善的宪法监督程序，没有对宪法监督的受理程序、审查程序、处理决定种类、决定的效力等做出具体规定，故极有必要制定专门的宪法监督法律。尤其是宪法监督只有原则，没有程序规定，使违宪审查的启动、对象、范围及具体决定的方式内容等，实际上处于规范层面的空白状态。

毕竟前述《立法法》中涉及到的对法规、条例、规章等的审查严格意义上说属于合法性审查而非合宪性审查，在监督程序上也尚欠具体，缺乏可操作性，比如《立法法》第90条虽然规定了国务院等主体可以提请全国人大常委会就法规等合宪性进行审查，但并没有对全国人大常委会受理申请的条件、审查期限、审查结果等方面作出具体的规定。我国目前的宪法监督制度是以国家立法机关为主导，其他国家机关、组织和公民共同参与的模式。它不是专门机关行使的直接制裁违宪行为的国家权力，也不是针对某个有争议的宪法案件，而是针对各种宪法实施活动进行的广泛的监控和督促;第二，没有直接的违宪处分权，它没有对违宪行为的直接处分、制裁权，只能通过启动违宪审查机制来达到制裁违宪行为的目的。20世纪90年代中期以后，伴随着对我国为什么一直不能建立起具有实效的宪法监督制度这一问题的思考，有人认为，我国缺乏宪法监督的适用基础，设立任何独立于全国人大常委会的违宪审查机构其实都是从根本上违背了现行宪法，特别是宪法规定的民主集中制;另一方面，设立隶属于全国人大常委会的违宪审查机构无异于自己监督自己;还有人提出了宪法监督司法化的方案等。

关于宪法监督的概念，学界在内涵和外延方面未能形成共识。但全国人大既是最高国家权力机关，享有宪法监督权;另一方面，又是国家立机关，行使国家立法权，而在全国人大内部设立专门宪法监督机关去审查全国人大的立法时，被普遍理解为作为最高国家权力机关的全国人大去审查作为国家立法机关的全国人大的立法，虽然此种模式一定程度上纾解了全国人大全权性结构给宪法监督带来的尴尬，但宪法监督机关的独立性主要体现在宪法监督机关的权力地位、人员组成、审查结果不受任何其他权力机关的干涉和影响，但将专门的宪法监督机关纳入人大体制后对全国人大至上性和集中性原则的破坏，对人大权力的自我割裂还有待理论和实践上的澄清。

因此，要改变现行宪法监督制度实效不够的弊端，有必要深入研究立法机关监督模式运行的细节。可见，这些机关在规章审查问题上，不再是仅具有程序性权力，它们已经拥有了实质性权力。

但与违宪审查相比，宪法监督的特点在于：第一，范围更为广泛。这一方案的核心即坚持最高权力机关的监督或领导。

八二宪法施行30多年以来，宪法实施的状况虽得到不断改善，但在我国宪法监督的实践中，既没有建立起具体负责与审查违宪案件的专门机构，制定具体的违宪审查的程序，也没有设计出一套开展违宪审查的理论与方法。  进入 秦前红 的专栏 进入专题： 宪法监督制度 。第二，缺乏完善的宪法监督程序及相关规定，监督内容不全面，监督方式相对单一。狭义的宪法监督是指由国家专司宪法监督的机关实行的监督，在对象上偏重于对立法机关的立法活动和行政机关的行政活动实施监督。

此种模式在全国人大之下设立专门的宪法委员会或与全国人大常委会平行的宪法委员会，或者在全国人大常委会之下设立宪法委员会，负责实施宪法监督。《宪法》第 100 条和第 116 条中有关于备案的规定，《立法法》第 89 条的规定则更为集中，详细规定了行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案机关，并规定这些法律文件应当在公布后的 30 日内报送有关机关备案。

第四、违宪制裁措施的制裁性或惩罚性不够强，使得宪法监督还缺乏应有的严肃性和强制性，从而大大降低了宪法监督的权威。八二宪法迄今，学界围绕我国宪法监督的主体、对象、范围、模式、基础、现状及制度设计的讨论连篇累牍，针对宪法监督这一概念动用了若干种术语来进行研究，诸如违宪审查、合宪性审查、宪法审查、司法审查、宪法保障、宪法诉讼等，以至于宪法监督与前述概念在语义上出现了相互纠缠的现象。

世界各国所实行的宪法监督制度概括起来，大致可分为三种类型：(一)最高国家权力机关监督制;(二)司法机关监督制;(三)专门机构监督制，而我国现行宪法规定的宪法监督制度为最高国家权力机关监督制。最后，由于宪法解释、宪法审查与宪法监督存在着不可分割的联系，我国除全国人大及其常委会以外的其他机构，在对宪法进行解释、适用的同时，也在一定程度上承担着宪法监督的职责，共同构成我国宪法监督的制度体系。

(责任编辑：何俊明)